近期,山西省正在进行煤矿企业兼并重组攻坚战,倾力打造煤炭产业的“航母集群”。至2010年底,山西全省将形成3个亿吨级的特大型煤炭企业集团,4个5000万吨级以上的大型煤炭企业集团,10个1000万吨级以上的地方煤炭企业集团。
  自2007年11月国家发改委发布《煤炭产业政策》,鼓励煤炭企业进行股份制改造、兼并和重组,提高产业集中度,进而形成以大型煤炭企业集团为主体、中小型煤矿协调发展的产业组织结构以来,国内发生的类似于山西省煤企整合的“大事件”其实并不鲜见。然而,在近期国际能源价格再度攀升、国内煤炭行业垄断格局经年未变的前提下,颁布已有十多个月的煤企整合政策仍需经受严峻考验,“老调重弹”实有必要。

  行政力量挥之不去

  回顾《煤炭产业政策》出台前的十余年中国煤炭产业改革历程,不难发现,从计划经济时代的集中收拢、国家管制到亚洲金融危机过后中央“松绑”大型煤企至地方,再到2005年6月以来的煤企集中上市、煤企整合兼并提速,政府有形的手始终挥之不去。

  1997年亚洲金融危机全面爆发,国际能源价格跌至谷底,中国煤炭业难以独善其身。1998年年初开始,产能过剩、出口疲软导致的国内煤炭业利润窄缩状况日益严峻。最终的结果便是,计划经济时代延续下来、一度被煤炭业景气所掩盖的诸多行业矛盾全面“井喷”。

  当此情形之下,将目光重点对准亚洲金融危机整体走向的中央政府,对国内煤炭业的驾驭渐有力不从心之感。于是,1998年7月,中央政府顺水推舟,将煤炭工业部直属以及直接管理的94家国有重点煤矿一并下放至地方。并且,到这一年的年底,中央政府共关闭2.58万处乡镇小煤矿,以便为那些“下乡”的国有煤炭企业保驾护航。

  2001年,随着国际经济环境的明显改善,国内煤炭业的“好日子”再度来临。许许多多的中小煤矿又如雨后春笋般在全国各地尤其是那些资源大省遍地开花。受利益驱动,也基于“山高皇帝远”的心理,相当一部分地方政府默认甚至纵容了这一势头的蔓延。

  在此后4年多的时间里,地方与中央的角力不断,双方在大型煤企包装上市这一环节固然取得了惊人的一致,但对于遏制中小煤矿,前者始终存有“二心”。

  到了2005年,有鉴于此前数年各地矿难尤其是中小煤企倒塌事故频频发生、且年平均矿难人数动辄过千的严峻态势,中央政府有形的手再次挥动。这一年的6月1日,国务院常务会议通过了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》。该意见一举涵盖了煤炭资源规划、勘探、开发,以及煤炭产业的发展、安全生产、环保、法规等诸多环节。

  尤其是,出于掌控的需要、管理的便利,中央政府在这份意见中明确了“以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线”的改革思路,国内煤炭企业整合政策初现端倪。

  两大难题根深蒂固

  此后,在中央政府破釜沉舟、不遗余力的操作下,至2006年底,来自行业内的数据显示,中国小煤矿数目赫然已降至一万多家,改革成效初显。然而,来自行业内的另一组数据显示,至2006年底,中国煤矿平均单井产量仅有12万吨,仍远远落后于发达国家的开采水平。这意味着,政府此前一味的“抓大关小”仅能治标,中国煤炭行业还需更大程度、更进一步的整合升级。最终,《煤炭产业政策》应时而出。

  从更为宽广的角度而言,煤炭整合政策提出的“形成以大型煤炭企业集团为主体、中小型煤矿协调发展的产业组织结构”的目标固然值得肯定,但是,煤炭整合的政策最终要想落到实处,至少需跨越两大难题:

  —煤炭行业产权改革相对滞后。长期以来,中央政府在涉及煤炭行业产权改革方面始终踌躇不前,与煤炭业总体发展进程不相匹配。产权的不明晰最终又导致了煤炭业监管机构的极度混乱。以开发一个合格的煤矿为例,项目审批权归于国家发改委,矿权归于国土资源部,可能产生的煤矿事故由相关安全生产部门管理……多个部门共同“操心”,“九龙治水”的结果便是,能真正对该煤矿负责的部门在法律意义上难以得到有效统一。换言之,如果该煤矿在煤企整合环节出现问题,随之而来的将不仅仅是产权归属方面的纷争,很可能还会伴随监督执行人的互相“扯皮”,最终,煤企整合的时机、整合的进程均将出现难以估量的变数。

  —煤企整合难与地方利益协调。目前煤炭企业早已归于地方,况且近期国际能源价格又再度攀升,因此,无论是大型煤炭基地的建立抑或是煤炭企业之间强强联合,都不可避免地要兼顾到不断加码的地方利益诉求。随着国内煤企整合政策的不断推行,一些地方政府的财源自然会得到明显改善,但更多的地方政府的财源势必要将大大缩水。与之相呼应,自《煤炭产业政策》颁布以来,同一省份的煤企并购、整合活动因利益协调难度相对较低正不断加大步伐,前述山西省有望打造的煤炭产业“航母集群”便是最新例证;跨省、跨区域的企业联合则因各方利益的“众口难调”仍原地踏步。

  资源税改助煤企整合

  上述两大难题中,具体涉及煤炭行业的产权改革仍要经历较长时间的利益博弈。这既包括中央与地方的利益分野,也包括国资与民资的利益角逐。

  令人欣慰的是,煤企整合与区域利益的协调有望在未来可预期的时间内达到某种均衡的态势,这一契机源自于包括煤炭资源税革在内的整体资源税改的积极推进。

  据新华社6月11日报道,国家财政部副部长王军在当日举行的第十三届中韩税收政策交流会上明确表示,中国将积极推进税制改革和税收政策完善,利用经济增长下行和资源价格低位运行的时机,尽快推进实施资源税改革,完善资源产品价格形成机制,体现资源节约和环境保护要求,适当增加资源地财政收入。

  就煤炭资源税改而言,在提高原有税率的基础上,税改不仅将着眼于改从量计征为从价计征方式,甚至很有可能将煤矿实际储藏的规模作为税收的重要一环。

  撇开上述细节暂且不谈,煤炭资源税改的全力实施还意味着经由中央分配给地方政府的资源税收将更为可观。伴随着地方政府财源的日渐宽广,地区利益失衡的心态也将在某种程度上得到有力纠正,这对于跨省、跨区域煤企整合成功率的提高不言而喻。

  不过,由于包括煤炭资源税改在内的整体资源税改方案尚未正式出台,中央和地方关于煤炭资源税收的留成比例仍有变数,因此,煤企整合面临的区域利益难协调的问题仍不轻松。

  从以往的实践来看,中央和地方一直是按照3∶1的比例来分摊煤炭等各项国有资源税收。但问题是,随着近年来国家产业政策逐渐向西部煤炭大省倾斜,外界关于加大这些地区煤炭资源税收留成的言论不断升温。对于中央政府而言,是尽量提高这些省份煤炭资源税收的留成比例,亦或放眼全国、在兼顾各省利益之后适当照顾这些煤炭大省的环保需求、利益诉求,要做出决断显然并不轻松。

  需要特别补充的是,煤炭资源税改的助力并不能治愈那些“重装上阵”的“巨无霸”煤企在产业结构、行业竞争方面的“体制性”虚弱。因政府有形之手而 壮大、缺乏内部竞争压力的国内煤炭企业,如何最大限度吸收整合所带来的协同效应,又如何抵御来自国际能源价格剧烈变动所导致的产业风险,对此,我们的心态不无忐忑。

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